เจ้าหน้าที่ของรัฐทางปกครอง

เจ้าหน้าที่ของรัฐทางปกครอง


1.ความหมาย
การที่รัฐจะสามารถดำเนินการบริหารราชการแผ่นดินให้บริการประชาชนของรัฐได้อย่างสำเร็จลุล่วงไปได้โดยราบรื่นจะต้องมีบุคคลากรเป็นผู้ปฏิบัติงานในด้านต่าง ๆ บุคลากรเหล่านี้เรารวมเรียกว่า “เจ้าหน้าที่ของรัฐทางปกครอง” ซึ่งมิใช่จะหมายถึงแต่เฉพาะเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองที่อยู่ในสังกัดกรมการปกครองเท่านั้น แต่หมายความรวมถึงเจ้าหน้าที่ของรัฐทั้งหลายที่มีอำนาจหน้าที่ในการดำเนินการบริหารราชการแผ่นดินให้บริการสาธารณะไม่ว่าจะอยู่ในสังกัดส่วนราชการใด ๆ ในราชการบริหารส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค หรือส่วนท้องถิ่นก็ตาม
หลักเกณฑ์ที่สำคัญในการพิจารณาว่าบุคคลากรผู้ใดจะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐทาง ปกครองหรือไม่ จะต้องพิจารณาจากหลักเกณฑ์ที่สำคัญ คือ
1) บุคลากรนั้นจะต้องเป็นผู้ที่มีตำแหน่ง
กล่าวคือผู้นั้นจะต้องได้รับการแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งอย่างใดอย่างหนึ่ง ตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการประเภทใดประเภทหนึ่ง เช่น พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2535 พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการครู พ.ศ. 2539 พระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ.2457 เป็นต้น ถ้าเป็นการแต่งตั้งโดยองค์กรอื่นที่มิได้หน่วยงานราชการถึงแม้จะมีตำแหน่งหน้าที่และอำนาจในการปฏิบัติงานร่วมกับเจ้าหน้าที่ของรัฐทางปกครองบุคลากรนั้นก็มิใช่เจ้าหน้าที่ของรัฐทางปกครองแต่อย่างใด ตัวอย่างเช่น โรงงานสุราได้เสนอชื่อบุคคลไปยังรัฐมนตรีว่าการกระทรวงอุตสาหกรรมเพื่อให้บรรจุแต่งตั้งให้เป็นผู้ตรวจโรงงานสุรามีอำนาจหน้าที่ตรวจสอบการผลิตสุรารายงานไปยังกระทรวงอุตสาหกรรม ทั้งนี้เป็นไปตามระเบียบข้อบังคับของโรงงานสุรา มิได้อาศัยกฎหมายระเบียบข้าราชการฉบับใดและบุคคลดังกล่าวก็ได้รับเงินเดือนจากรายได้การจำหน่ายสุราดังนี้ บุคคลดังกล่าวจึงเป็นเพียงลูกจ้างของโรงงานสุราเท่านั้นมิใช่เจ้าหน้าที่ของรัฐทางปกครองแต่อย่างใด ทั้งนี้ตามนัยแห่งคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 253/2503
2) บุคลากรนั้นจะต้องมีอำนาจหน้าที่
บุคลากรผู้ได้รับการแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งตามกฎหมายระเบียบข้าราชการประเภทใดก็ตามถึงแม้จะมีฐานะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐทางปกครองแล้วก็ตาม แต่การกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐทางปกครองนั้นจะถือว่าเป็นการกระทำในทางปกครองหรือไม่ยังจะต้องพิจารณาด้วยว่า บุคคลเหล่านั้นได้กระทำการงานในอำนาจหน้าที่ตามตำแหน่งที่ได้รับแต่งตั้งหรือไม่ ถ้ากระทำการในอำนาจหน้าที่ที่ได้รับแต่งตั้งก็ถือว่าเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐทางปกครองและได้กระทำการทางปกครองแต่ถ้าบุคคลนั้นมิได้กระทำการตามตำแหน่งที่ได้รับแต่งตั้งโดยกระทำการนอกเหนือจากตำแหน่งที่ตนได้รับแต่งตั้งการกระทำนั้นก็ไม่ถือว่าเป็นการกระทำทางปกครองแต่อย่างใด ตัวอย่างเช่น เจ้าพนักงานตำรวจได้รับคำสั่งแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งพนักงานสอบสวน มีอำนาจหน้าที่สืบสวนและสอบสวนคดีอาญาแต่ในวันหยุดราชการทางจังหวัดได้จัดงานกาชาดประจำปีขึ้นคณะกรรมการจัดงานจึงแต่งตั้งให้เป็นกรรมการจัดงานกาชาดฝ่ายข้าราชการตำรวจ และได้รับมอบหมายให้เป็นกรรมการพิจารณาคัดเลือกเกษตรดีเด่นของจังหวัดด้วย ดังนั้นการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่ตำรวจดังกล่าวในการพิจารณาคัดเลือก นาย ข. ให้ได้รับเลือกเป็นเกษตรกรดีเด่นของจังหวัดจึงมิใช่เป็นการกระทำในทางปกครอง เพราะมิใช่เป็นการใช้อำนาจหน้าที่ในตำแหน่งที่ตนได้รับแต่งตั้งตามกฎหมายระเบียบข้าราชการฝ่ายตำรวจ ฯ แต่อย่างใด
เมื่อพิจารณาจากหลักเกณฑ์ดังกล่าวแล้วเราจึงอาจแบ่งเจ้าหน้าที่ของรัฐทางปกครองออกได้เป็น 4 ประเภท คือ
(1) ข้าราชการการเมือง
(2) ข้าราชการประจำ
(3) ลูกจ้างของส่วนราชการ
(4) บุคลากรในรัฐวิสาหกิจ
อย่างไรก็ตามเจ้าหน้าที่ของรัฐทางปกครองนั้นย่อมไม่รวมถึงเจ้าหน้าที่ของรัฐทางนิติบัญญัติหรือสมาชิกรัฐสภา(สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา) และเจ้าหน้าที่ของรัฐทางตุลาการหรือผู้พิพากษา(ในศาลต่างๆ)

2. ข้าราชการการเมือง
ข้าราชการการเมืองนี้ คือบุคคลที่ได้รับการแต่งตั้งให้เข้ามาดำรงตำแหน่งโดยวิถีทางทางการเมือง ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญโดยความเห็นชอบของตัวแทนของประชาชนจึงไม่ต้องมีการสอบคัดเลือก แต่เป็นการแต่งตั้งตามความเหมาะสมเท่านั้น ทั้งนี้จึงเป็นการเข้าดำรงตำแหน่งด้วยเหตุผลทางการเมือง
ข้าราชการการเมืองยังแบ่งเป็น 2 ประเภท คือ
2.1 ข้าราชการการเมืองในราชการบริหารส่วนกลาง ได้แก่ บุคคลซึ่งดำรงตำแหน่งตามที่พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายการเมือง พ.ศ.2535 บัญญัติไว้ดังนี้
1) นายกรัฐมนตรี
2) รองนายกรัฐมนตรี
3) รัฐมนตรีว่าการกระทรวง
4) รัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี
5) รัฐมนตรีว่าการทบวง
6) รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวง
7) รัฐมนตรีช่วยว่าการทบวง
8) ที่ปรึกษานายกรัฐมนตรี
9) ที่ปรึกษารองนายกรัฐมนตรี
10) ที่ปรึกษารัฐมนตรีและที่ปรึกษารัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี
11) เลขาธิการนายกรัฐมนตรี
12) รองเลขาธิการนายกรัฐมนตรีฝ่ายการเมือง
13) โฆษกประจำสำนักนายกรัฐมนตรี
14) รองโฆษกประจำสำนักนายกรัฐมนตรี
15) เลขานุการรัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี
16) ประจำสำนักเลขาธิการนายกรัฐมนตรี
17) เลขานุการรัฐมนตรีว่าการกระทรวง
18) ผู้ช่วยเลขานุการรัฐมนตรีว่าการกระทรวง
19) เลขานุการรัฐมนตรีวาการทบวง
20) ผู้ช่วยเลขานุการรัฐมนตรีว่าการทบวง
2.2 ข้าราชการการเมืองในราชการบริหารส่วนท้องถิ่น คือบุคคลที่ได้รับเลือกตั้งจากประชาชนในท้องถิ่นให้เป็นสมาชิกสภาและผู้บริหารท้องถิ่นตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ซึ่งได้แก่
1). นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด
2). คณะกรรมการบริหารองค์การบริหารส่วนตำบล
3). ผู้บริหารเทศบาล ได้แก่
คณะเทศมนตรี ซึ่งประกอบด้วยนายกเทศมนตรีและเทศมนตรี
4). นายกเมืองพัทยา
5).ผู้บริหารกรุงเทพมหานคร ได้แก่
ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร รองผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร เลขานุการผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ผู้ช่วยเลขานุการผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ประธานที่ปรึกษาและที่ปรึกษาของผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร

3. ข้าราชการประจำ
ข้าราชการประจำ คือ บุคคลที่ได้รับแต่งตั้ง ให้ดำรงตำแหน่งโดยวิธีการแข่งขันกันด้วยการสอบคัดเลือก จากบุคคลผู้ที่มีคุณสมบัติตามที่กฎหมายระเบียบข้าราชการประเภทนั้นกำหนดไว้ แล้วประเมินโดยการสอบแข่งขัน เพื่อคัดเลือก ให้เข้าดำรงตำแหน่งบุคคลที่จะเข้ามาดำรงตำแหน่งข้าราชการประจำนี้จึงต้องอาศัยความรู้ความสามารถเป็นหลัก
ข้าราชการประจำได้แก่
1) ข้าราชการพลเรือน มี 3 ประเภท
ก) ข้าราชการพลเรือนสามัญ
ข) ข้าราชการพลเรือนในพระองค์
ค) ข้าราชการประจำต่างประเทศพิเศษ
2) ข้าราชการทหาร
3) ข้าราชการตำรวจ
4) ข้าราชการครู
5) ข้าราชการพลเรือนในมหาวิทยาลัย
6) ข้าราชการฝ่ายรัฐสภา
7) ข้าราชการอัยการ
8) ข้าราชการตุลาการ
9) ข้าราชการส่วนท้องถิ่น ได้แก่
(1) พนักงานเทศบาล
(2) พนักงานองค์การบริหารส่วนจังหวัด
(3) พนักงานส่วนตำบล
(4) ข้าราชการกรุงเทพมหานคร
(5) พนักงานเมืองพัทยา

4. ลูกจ้างของส่วนราชการ
ลูกจ้างของส่วนราชการ คือบุคคลซึ่งปฏิบัติงานอยู่ในส่วนราชการต่าง ๆ แต่แตกต่างจากข้าราชการประจำตั้งแต่การเข้าสู่ตำแหน่งหน้าที่ซึ่งมักใช้วิธีการคัดเลือกว่าจ้าง อำนาจหน้าที่ก็แตกต่างกัน โดยลูกจ้างมักมีอำนาจหน้าที่เป็นเพียงผู้ช่วยปฏิบัติงานของข้าราชการประจำ นอกจากนั้นค่าตอบแทนหรือค่าจ้างก็มิได้รับจากงบประมาณในหมวดเงินเดือนแต่จะได้รับจากหมวด ค่าจ้าง
ลูกจ้างของส่วนราชการแบ่งเป็น 2 ประเภท คือ
1) ลูกจ้างประจำ
2) ลูกจ้างชั่วคราว

5. บุคคลากรในรัฐวิสาหกิจ
รัฐวิสาหกิจคือองค์กรของรัฐที่รับผิดชอบดูแลจัดการให้บริการสาธารณในด้านต่าง ๆ ซึ่งผู้ปฏิบัติงานในรัฐวิสาหกิจมีหลายประเภท ได้แก่
1) คณะกรรมการรัฐวิสาหกิจ
2) ผู้บริหารรัฐวิสาหกิจ ซึ่งได้แก่
(1) ผู้ว่าการ
(2) ผู้อำนวยการ
(3) ผู้จัดการ
3) พนักงานรัฐวิสาหกิจ
4) ลูกจ้างรัฐวิสาหกิจ

นิติบุคคลมหาชน

นิติบุคคลมหาชน


1. ความหมาย
1.1 ความหมายของนิติบุคคล
นิติบุคคล เป็นคำกว้างๆ หมายถึง บุคคลที่กฎหมายสมมติให้มีสิทธิและหน้าที่เช่นเดียวกับบุคคลธรรมดายกเว้นแต่สิทธิบางสิ่งบางอย่างที่มีเฉพาะแต่บุคคลธรรมดาเท่านั้น เช่น ในเรื่องการหมั้น การสมรส สถานะทางครอบครัว
1.2 ความหมายของนิติบุคคลมหาชน
สำหรับนิติบุคคลมหาชน เป็นการจำกัดความหมายให้แคบเข้ามา หมายความว่า นิติบุคคลซึ่งจัดตั้งขึ้นเพื่อให้มีหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะ เช่นหน่วยงานราชการต่างๆของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจ (ต่างจากนิติบุคคลเอกชนซึ่งเป็นนิติบุคคลที่จัดตั้งขึ้นเพื่อจัดทำกิจกรรมส่วนตัวของเอกชน เช่น หุ้นส่วนบริษัทจำกัด มูลนิธิ)
1.3เปรียบเทียบความแตกต่างระหว่างนิติบุคคลมหาชนและนิติบุคคลเอกชน
นิติบุคคลมหาชนและนิติบุคคลเอกชนมีความแตกต่างกันในเรื่องใหญ่ ๆ 3 ประการด้วยกัน คือ
1) เรื่องอำนาจมหาชน เฉพาะนิติบุคคลมหาชนเท่านั้นที่มีอำนาจมหาชนหรืออำนาจปกครอง เช่น อำนาจในเรื่องการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ตามกฎหมายว่าด้วยการเวนคืน อสังหาริมทรัพย์ อำนาจในการเก็บภาษีไม่ว่าจะเป็นภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ภาษีสรรพสามิต ภาษีศุลกากร ภาษีโรงเรือน อำนาจในการรื้อถอนอาคารที่ก่อสร้างผิดแบบ อำนาจเหล่านี้นิติบุคคลมหาชนมีอำนาจบังคับให้เอกชนกระทำการได้หรือบังคับการตามกฎหมายได้โดยไม่จำต้องอาศัยการฟ้องร้องต่อศาลก่อน
2) เรื่องฐานะ นิติบุคคลมหาชนจะมีฐานะเหนือกว่าเอกชนหรือเหนือกว่านิติบุคคลเอกชน เนื่องจากนิติบุคคลมหาชนเป็นผู้ใช้อำนาจปกครองที่มีกฎหมายกำหนดให้อำนาจไว้ คำว่ามีฐานะเหนือกว่า หมายถึงบังคับการไปได้ตามอำนาจโดยไม่จำต้องอาศัยความยินยอมของคู่กรณีอีกฝ่ายหนึ่ง แต่นิติบุคคลเอกชนมีฐานะเท่าเทียมกันกับเอกชนหรือนิติบุคคลเอกชนอื่น การมีนิติสัมพันธ์ระหว่างกันอาศัยความสมัครใจ
3) เรื่องการจัดตั้งและการยกเลิก การจัดตั้งและยกเลิกนิติบุคคลมหาชนต้องอาศัยอำนาจกฎหมาย เช่น การจัดตั้งกระทรวงทบวงกรมต้องใช้กฎหมายกำหนดให้มีกระทรวงทบวงกรมนั้น ๆ ขึ้น เช่น การจัดตั้งกระทรวงแรงงานและสวัสดิการสังคมกระทำโดยอาศัยอำนาจพระราชบัญญัติจัดตั้ง การจัดตั้งศาลจังหวัด การจัดตั้งการไฟฟ้าฝ่ายผลิตเหล่านี้ล้วนแล้วแต่เป็นนิติบุคคลมหาชนที่ต้องจัดตั้งโดยอาศัยอำนาจของกฎหมายด้วยกันทั้งสิ้น นอกจากนี้การโอนหรือเปลี่ยนแปลงสิทธิและอำนาจหน้าที่นิติบุคคลมหาชนก็ต้องดำเนินการโดยอาศัยกฎหมายด้วยกันทั้งสิ้น แต่การจัดตั้งและยุบเลิกนิติบุคคลเอกชนกระทำโดยอาศัยนิติกรรม เช่น ในการจัดตั้งห้างหุ้นส่วนหรือบริษัทจำกัดจะต้องมีการทำสัญญาจัดตั้ง




2. ความเป็นนิติบุคคลของรัฐ
2.1 เหตุผลที่รัฐต้องเป็นนิติบุคคลต่างหากจากประชาชน
ประเด็นที่จะต้องตั้งคำถามก็คือรัฐเป็นนิติบุคคลแยกต่างหากจากประชาชนซึ่งเป็นสมาชิกของรัฐหรือไม่ ในเรื่องนี้นักกฎหมายมหาชนเห็นว่า รัฐเป็นนิติบุคคลที่แยกต่างหากจากประชาชนด้วยสาเหตุ 2 ประการด้วยกันคือ
1) มีตัวตนใหม่
เพราะรัฐมีตัวตนใหม่ที่แยกจากประชาชนที่เป็นสมาชิกของรัฐ รัฐประกอบด้วยสมาชิกแต่ละคนมารวมกันเป็นรัฐ รัฐมีเจตนาของตัวเองโดยแสดงออกทางสภาผู้แทนราษฎรเจตนาที่เกิดขึ้นใหม่เป็นเจตนาของกลุ่มไม่ใช่ของสมาชิกแต่ละคน และการแสดงเจตนาของรัฐเป็นการแสดงเจตนาที่เหนือกว่าสมาชิกของรัฐ
2) มีความสืบเนื่อง
กล่าวคือถึงแม้สมาชิกของรัฐจะมีการเปลี่ยนแปลง เช่น ตาย สาบสูญ หรือเปลี่ยนสัญชาติ แต่รัฐก็ยังคงอยู่ไม่ได้สูญสลายไปตามสมาชิกของรัฐ หรืออีกนัยหนึ่ง ความเปลี่ยนแปลงในสมาชิกของรัฐไม่ทำให้ความเป็นรัฐลดน้อยลงหรือเพิ่มความเป็นรัฐขึ้น รัฐคงเป็นอย่างไรก็คงเป็นอย่างนั้น แต่ทั้งนี้ไม่ได้หมายความว่ารัฐจะไม่มีการเปลี่ยนแปลง รัฐก็อาจที่จะมีการเปลี่ยนแปลงเช่น เปลี่ยนแปลงรูปแบบการปกครอง หรืออาจมีการเปลี่ยนแปลงรูปแบบของรัฐบาลได้
เหตุที่มีการโต้เถียงเรื่องนี้กันก็เนื่องมาจากว่า มีการยึดมั่นในความคิดกันว่า การจะเป็นนิติบุคคลได้ต้องมีกฎหมายกำหนดไว้ให้เป็นนิติบุคคล ถ้าไม่มีกฎหมายกำหนดจะเป็นนิติบุคคลไม่ได้ เรื่องนี้ได้มีการบัญญัติรับรองไว้ใน บรรพ 1 ของประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ฉบับเก่าก่อนมีการแก้ไขในปีพ.ศ. 2535 โดยกำหนดประเภทของนิติบุคคลไว้ 6 ประเภทเท่านั้น จึงมีการยึดมั่นกันว่า เมื่อไม่มีกฎหมายรับรองความเป็นนิติบุคคลของรัฐ รัฐจึงเป็นนิติบุคคลไม่ได้
นอกจากนี้มีคำพิพากษาฎีกาที่ 724/2490 วินิจฉัยว่า รัฐบาลไม่ใช่นิติบุคคล ซึ่งเป็นแนวความคิดของนักกฎหมายไทยโดยทั่วไปว่า รัฐเป็นเพียงนิติบุคคลตามกฎหมายระหว่างประเทศ แต่ไม่เป็นนิติบุคคลตามกฎหมายภายใน ข้อเท็จจริงตามคำพิพากษาฎีกานี้ ก็คือ พระยาปรีดานฤเบศร์ได้ฟ้องรัฐบาลเนื่องจากไปประกาศสงครามกับฝ่ายสัมพันธมิตร โดยอ้างว่า การกระทำของรัฐบาลทำให้เครื่องบินของสัมพันธมิตรที่ประกอบด้วยสหรัฐอเมริกา อังกฤษ ฝรั่งเศส มาทิ้งระเบิด บ้านของพระยาปรีดานฤเบศร์จนได้รับความเสียหาย ในคดีนี้ศาลฎีกาได้มีคำพิพากษายกฟ้องโจทก์โดยให้เหตุผลว่ารัฐบาลไม่ใช่นิติบุคคลจึงไม่อาจจะเป็นคู่ความได้ การตัดสินของศาลฎีกาเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ฉบับเก่าที่กำหนดว่านิติบุคคลมีเพียง 6 ประเภทเท่านั้น คำพิพากษาฎีกาฉบับนี้ได้รับการวิพากษ์วิจารณ์จากนักกฎหมายมหาชนเป็นอย่างมากเนื่องจากไม่เห็นด้วยกับคำวินิจฉัยที่ว่ารัฐบาลไม่ใช่นิติบุคคล นักกฎหมายมหาชนเห็นว่า รัฐเป็นนิติบุคคลได้โดยไม่ต้องมีกฎหมายมารองรับเพราะสังคมได้พัฒนามาจนแยกอำนาจปกครองออกจากตัวผู้ปกครองทำให้เกิดรัฐขึ้น รัฐเป็นผลผลิตที่เกิดเนื่องจากกระบวนการทางสังคมจึงไม่ต้องมีอะไรมารองรับ
แนวความคิดที่ว่ารัฐเป็นนิติบุคคลเป็นแนวความคิดของรัฐสมัยใหม่ โดยถือว่ารัฐมีอำนาจรวมศูนย์เหนือบุคคลทุกคน รัฐสมัยใหม่มีอำนาจออกกฎหมายมาบังคับสมาชิกหรือคนทุกคนที่อยู่ในราชอาณาจักรได้
2.2 การเป็นนิติบุคคลของรัฐก่อให้เกิดผล คือ
1) ทำให้เกิดความต่อเนื่องในการดำรงอยู่ของรัฐ
2) ทำให้ข้อผูกพันของรัฐที่ได้ทำไว้สามารถดำรงอยู่ได้อย่างต่อเนื่อง แม้ว่าจะมีการเปลี่ยนแปลงผู้ปกครองประเทศหรือรัฐบาล ข้อตกลงดังกล่าวก็ยังคงอยู่ไม่ได้สิ้นผลไปเนื่องจากสาเหตุดังกล่าวทั้งนี้เพราะการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวเป็นเพียงองค์กร ๆ หนึ่งของรัฐเท่านั้น ไม่ได้เป็นการเปลี่ยนแปลงรัฐ
3)ทำให้รัฐมีกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินและมีงบประมาณใช้จ่ายของตนเอง
4) ในด้านกฎหมายระหว่างประเทศ ทำให้รัฐมีสิทธิและหน้าที่ของตนเองสามารถดำเนินกิจการแทนสมาชิกของตนในกิจการระหว่างประเทศได้ และทำให้มีฐานะเป็นคู่ความในการดำเนินคดีในศาลระหว่างประเทศ และทำให้เกิดความเสมอภาคกันไม่ว่าจะเป็นรัฐใหญ่หรือรัฐเล็ก




3.ประเภทของนิติบุคคลมหาชน
เราอาจแบ่งแยกประเภทของนิติบุคคลมหาชนโดยอาศัยเนื้อหาได้ 3 ประเภทด้วยกันกล่าวคือ
3.1 ประเภทคณะบุคคล
หมายถึง องค์การที่สมาชิกได้ร่วมกันจัดตั้งขึ้น อาจแยกตามลักษณะอำนาจขององค์กรได้เป็น 2 ประเภทคือ
3.1.1 องค์การทางพื้นที่ หมายถึง องค์การที่มีอำนาจครอบคลุมรัฐทั้งรัฐหรือพื้นที่ใดพื้นที่หนึ่งก็ได้ เช่น รัฐมีอำนาจครอบคลุมทั้งรัฐ แต่เทศบาลมีอำนาจครอบคลุมเฉพาะในเขตเทศบาลเท่านั้น
3.1.2 องค์การที่มีอำนาจเหนือบุคคล หมายถึง องค์กรที่มีอำนาจเหนือบุคคลกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งไม่ว่าบุคคลกลุ่มนั้นจะอยู่แห่งใดภายในรัฐ ตัวอย่าง เช่น องค์กรทางวิชาชีพ เช่น แพทยสภา สภาการพยาบาล สภาทนายความ
3.2 ประเภทหน่วยงาน
หมายถึง บุคคลและทรัพย์สินที่รัฐได้จัดตั้งขึ้นเพื่อเป็นเครื่องมือในการบริหารภารกิจของรัฐ องค์กรเหล่านี้อาจแยกประเภทตามภารกิจในการจัดตั้งได้ดังนี้
3.2.1 รัฐวิสาหกิจ เป็นหน่วยงานที่จัดตั้งขึ้นโดยมีภารกิจในทางเศรษฐกิจ เป็นการจัดทำบริการสาธารณะที่ไม่ได้ยึดถือระเบียบแบบแผนราชการ เนื่องจากการจัดทำบริการสาธารณะในรูปแบบราชการมีข้อเสียมีระเบียบแบบแผนที่รัดกุมไม่คล่องตัวทำให้เกิดความล่าช้าในการปฏิบัติงาน การที่จะนำเอาระบบราชการไปใช้ในการดำเนินธุรกิจทางเศรษฐกิจจึงไม่เหมาะสมและไม่เป็นผลดี จึงมีความจำเป็นต้องจัดตั้งหน่วยงานในการจัดทำบริการสาธารณะที่เป็นรัฐวิสาหกิจขึ้น เช่น การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย การท่าเรือแห่งประเทศไทย ธนาคารแห่งประเทศไทย ธนาคารกรุงไทย เป็นต้น
3.2.1 องค์การของรัฐ เป็นหน่วยงานที่จัดขึ้นโดยไม่มีวัตถุประสงค์ทางด้านเศรษฐกิจและไม่ได้มีวัตถุประสงค์ในด้านการบริหารรัฐกิจโดยเฉพาะ แต่จัดขึ้นเพื่อให้มีความคล่องตัวในการดำเนินงานในด้านใดด้านหนึ่ง เช่น องค์การกีฬาแห่งประเทศไทย จะเห็นว่า ภารกิจในด้านการส่งเสริมการกีฬาไม่ใช่การปฏิบัติราชการโดยตรงและไม่มีวัตถุประสงค์ในด้านเศรษฐกิจการนำเอาองค์การกีฬาไปไว้ในส่วนราชการย่อมไม่เหมาะสม และจะจัดตั้งเป็นรัฐวิสาหกิจก็ทำไม่ได้เช่นกัน เนื่องจากองค์การกีฬาไม่ได้มีวัตถุประสงค์ในทางด้านเศรษฐกิจ จึงจำเป็นต้องแยกองค์การกีฬามาไว้โดยเฉพาะ
3.2.3 หน่วยงานราชการ เป็นหน่วยงานที่จัดตั้งขึ้นมาโดยมีภารกิจของราชการ เช่น กระทรวง ทบวง กรม
3.3. กองทรัพย์สินหรือกองทุน
เป็นการเอาทรัพย์สินของรัฐมาจัดตั้งขึ้นโดยไม่ได้มีวัตถุประสงค์ในการบริหารรัฐกิจหรือในทางเศรษฐกิจ แต่เป็นหน่วยงานที่จัดตั้งขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์ใดวัตถุประสงค์หนึ่งโดยเฉพาะเช่น องค์การสงเคราะห์ทหารผ่านศึก เพื่อสงเคราะห์หรือช่วยเหลือเด็กพิการ
เปรียบเทียบกับรัฐในสมัยกลาง เจ้าผู้ครองนครไม่ได้มีอำนาจเหนือราษฎรแต่ละคน คงมีอำนาจเหนือเจ้าขุนมูลนายเป็นชั้นๆไปเท่านั้น

นิติรัฐ

นิติรัฐ (Rechtsstaat)

เป็นถ้อยคำที่ใช้กันในประเทศที่ใช้ระบบ ประมวลกฎหมาย ซึ่งถือกำเนิดในยุโรปภาคพื้นทวีป โดยมีประเทศฝรั่งเศสเป็นแม่แบบ หมายถึงการบริหารปกครองรัฐหรือสังคมซึ่งถือกฎหมายเป็นใหญ่ เป็น "การปกครอง" โดยกฎหมาย มิใช่แล้วแต่อำเภอใจของผู้ใช้อำนาจหรือ "ผู้ปกครอง" ส่วนประเทศที่ใช้ระบบกฎหมายคอมมอนลอว์ ซึ่งมีประเทศอังกฤษเป็นแม่แบบนั้นจะอ้างถึงหลัก "นิติธรรม" หรือ Rule of Law ซึ่งโดยสรุปก็มีความหมายแบบเดียวกันนั่นคือ ถือกฎหมายเป็นใหญ่ในการบริหารจัดการรัฐ

รองศาสตราจารย์ ดร. วรพจน์ วิศรุตพิชญ์ ให้คำอธิบายแนวความคิดของหลักนิติรัฐ ว่าหมายถึง

รัฐเสรีประชาธิปไตยยอมรับรองและให้ความคุ้มครองสิทธิเสรีภาพขั้นมูลฐานของราษฎรไว้ในรัฐธรรมนูญโดยอาจจำแนกสิทธิและเสรีภาพดังกล่าวได้เป็น 3 ประเภท คือ.-
สิทธิเสรีภาพส่วนบุคคลโดยแท้ อันได้แก่ สิทธิเสรีภาพในชีวิตร่างกาย สิทธิเสรีภาพในเคหสถาน สิทธิเสรีภาพในการติดต่อสื่อสารถึงกันและกัน สิทธิเสรีภาพในการเดินทางและการเลือกถิ่นที่อยู่ และสิทธิเสรีภาพในครอบครัว
สิทธิเสรีภาพในทางเศรษฐกิจ อันได้แก่ สิทธิเสรีภาพในการประกอบอาชีพ สิทธิเสรีภาพในการมีและใช้ทรัพย์สิน และสิทธิเสรีภาพในการทำสัญญา
สิทธิและเสรีภาพในการมีส่วนร่วมทางการเมือง อันได้แก่ สิทธิเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นทางการเมือง สิทธิเสรีภาพในการรวมตัวกันเป็นสมาคมหรือพรรคการเมือง และสิทธิเสรีภาพในการลงคะแนนเสียงเลือกตั้งและสมัครรับเลือกตั้ง

อย่างไรก็ดี รัฐจะต้องธำรงรักษาไว้ซึ่งประโยชน์ส่วนรวมหรือประโยชน์สาธารณะ ซึ่งในบางกรณีรัฐจำต้องบังคับให้ราษฎรกระทำการหรือละเว้นไม่กระทำการบางอย่าง โดยองค์กรหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐสามารถล่วงล้ำเข้าไปในแดนสิทธิเสรีภาพของราษฎรได้ แต่รัฐให้คำมั่นต่อราษฎรว่าองค์กรเจ้าหน้าที่ของรัฐจะกล้ำกรายสิทธิเสรีภาพของราษฎรได้ ก็ต่อเมื่อมีกฎหมายบัญญัติไว้โดยชัดแจ้งและเป็นการทั่วไปว่าให้องค์กรหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกล้ำกรายสิทธิเสรีภาพของราษฎรได้ในกรณีใดและภายในขอบเขตอย่างไร

สาระสำคัญของหลักนิติรัฐมีอยู่ 3 ประการดังนี้
บรรดาการกระทำทั้งหลายขององค์กรของรัฐฝ่ายบริหารจะต้องชอบด้วยกฎหมายที่ตราขึ้นโดยองค์กรของรัฐฝ่ายนิติบัญญัติ กล่าวคือ องค์กรของรัฐฝ่ายบริหารจะต้องมีอำนาจสั่งการให้ราษฎรกระทำการหรือละเว้นไม่กระทำการอย่างหนึ่งอย่างใดได้ ต่อเมื่อบทบัญญัติแห่งกฎหมายให้อำนาจไว้อย่างชัดแจ้งและจะต้องใช้อำนาจนั้นภายในกรอบที่กฎหมายกำหนดไว้
บรรดากฎหมายทั้งหลายที่องค์กรของรัฐ ฝ่ายนิติบัญญัติได้ตราขึ้นจะต้องชอบด้วยรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะอย่างยิ่งกฎหมายที่ให้อำนาจแก่องค์กรของรัฐฝ่ายบริหารล่วงล้ำเข้าไปในแดนแห่งสิทธิและเสรีภาพของราษฎรนั้นจะต้องมีข้อความระบุไว้อย่างชัดเจนพอสมควรว่าให้องค์กรของรัฐฝ่ายบริหาร องค์กรใดมีอำนาจล่วงล้ำเข้าไปในแดนแห่งสิทธิเสรีภาพของราษฎรได้ในกรณีใดและภายในขอบเขตอย่างไร และกฎหมายดังกล่าวจะต้องไม่ให้อำนาจแก่องค์กรของรัฐฝ่ายบริหารล่วงล้ำเข้าไปในแดนแห่งสิทธิเสรีภาพของราษฎรเกินขอบเขตแห่งความจำเป็นเพื่อธำรงรักษาผลประโยชน์สาธารณะ
การควบคุมไม่ให้กระทำขององค์กรของรัฐฝ่ายบริหารขัดต่อกฎหมายก็ดี การควบคุมไม่ให้รัฐธรรมนูญขัดกับกฎหมายก็ดี จะต้องเป็นอำนาจหน้าที่ขององค์กรของรัฐฝ่ายตุลาการซึ่งมีความเป็นอิสระจากองค์กรของรัฐฝ่ายบริหารและองค์กรของรัฐฝ่ายนิติบัญญัติ โดยองค์กรรัฐฝ่ายตุลาการซึ่งทำหน้าที่ควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายหรือองค์กรของรัฐฝ่ายตุลาการซึ่งทำหน้าที่ควบคุมความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำขององค์กรของรัฐฝ่ายบริหาร อาจจะเป็นองค์กรของรัฐฝ่ายตุลาการอีกองค์กรหนึ่ง แยกต่างหากจากองค์กรของรัฐฝ่ายตุลาการซึ่งทำหน้าที่พิจารณาพิพากษาคดีแพ่งและคดีอาญาก็ได้