นิติบุคคลมหาชน

นิติบุคคลมหาชน


1. ความหมาย
1.1 ความหมายของนิติบุคคล
นิติบุคคล เป็นคำกว้างๆ หมายถึง บุคคลที่กฎหมายสมมติให้มีสิทธิและหน้าที่เช่นเดียวกับบุคคลธรรมดายกเว้นแต่สิทธิบางสิ่งบางอย่างที่มีเฉพาะแต่บุคคลธรรมดาเท่านั้น เช่น ในเรื่องการหมั้น การสมรส สถานะทางครอบครัว
1.2 ความหมายของนิติบุคคลมหาชน
สำหรับนิติบุคคลมหาชน เป็นการจำกัดความหมายให้แคบเข้ามา หมายความว่า นิติบุคคลซึ่งจัดตั้งขึ้นเพื่อให้มีหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะ เช่นหน่วยงานราชการต่างๆของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจ (ต่างจากนิติบุคคลเอกชนซึ่งเป็นนิติบุคคลที่จัดตั้งขึ้นเพื่อจัดทำกิจกรรมส่วนตัวของเอกชน เช่น หุ้นส่วนบริษัทจำกัด มูลนิธิ)
1.3เปรียบเทียบความแตกต่างระหว่างนิติบุคคลมหาชนและนิติบุคคลเอกชน
นิติบุคคลมหาชนและนิติบุคคลเอกชนมีความแตกต่างกันในเรื่องใหญ่ ๆ 3 ประการด้วยกัน คือ
1) เรื่องอำนาจมหาชน เฉพาะนิติบุคคลมหาชนเท่านั้นที่มีอำนาจมหาชนหรืออำนาจปกครอง เช่น อำนาจในเรื่องการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ตามกฎหมายว่าด้วยการเวนคืน อสังหาริมทรัพย์ อำนาจในการเก็บภาษีไม่ว่าจะเป็นภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ภาษีสรรพสามิต ภาษีศุลกากร ภาษีโรงเรือน อำนาจในการรื้อถอนอาคารที่ก่อสร้างผิดแบบ อำนาจเหล่านี้นิติบุคคลมหาชนมีอำนาจบังคับให้เอกชนกระทำการได้หรือบังคับการตามกฎหมายได้โดยไม่จำต้องอาศัยการฟ้องร้องต่อศาลก่อน
2) เรื่องฐานะ นิติบุคคลมหาชนจะมีฐานะเหนือกว่าเอกชนหรือเหนือกว่านิติบุคคลเอกชน เนื่องจากนิติบุคคลมหาชนเป็นผู้ใช้อำนาจปกครองที่มีกฎหมายกำหนดให้อำนาจไว้ คำว่ามีฐานะเหนือกว่า หมายถึงบังคับการไปได้ตามอำนาจโดยไม่จำต้องอาศัยความยินยอมของคู่กรณีอีกฝ่ายหนึ่ง แต่นิติบุคคลเอกชนมีฐานะเท่าเทียมกันกับเอกชนหรือนิติบุคคลเอกชนอื่น การมีนิติสัมพันธ์ระหว่างกันอาศัยความสมัครใจ
3) เรื่องการจัดตั้งและการยกเลิก การจัดตั้งและยกเลิกนิติบุคคลมหาชนต้องอาศัยอำนาจกฎหมาย เช่น การจัดตั้งกระทรวงทบวงกรมต้องใช้กฎหมายกำหนดให้มีกระทรวงทบวงกรมนั้น ๆ ขึ้น เช่น การจัดตั้งกระทรวงแรงงานและสวัสดิการสังคมกระทำโดยอาศัยอำนาจพระราชบัญญัติจัดตั้ง การจัดตั้งศาลจังหวัด การจัดตั้งการไฟฟ้าฝ่ายผลิตเหล่านี้ล้วนแล้วแต่เป็นนิติบุคคลมหาชนที่ต้องจัดตั้งโดยอาศัยอำนาจของกฎหมายด้วยกันทั้งสิ้น นอกจากนี้การโอนหรือเปลี่ยนแปลงสิทธิและอำนาจหน้าที่นิติบุคคลมหาชนก็ต้องดำเนินการโดยอาศัยกฎหมายด้วยกันทั้งสิ้น แต่การจัดตั้งและยุบเลิกนิติบุคคลเอกชนกระทำโดยอาศัยนิติกรรม เช่น ในการจัดตั้งห้างหุ้นส่วนหรือบริษัทจำกัดจะต้องมีการทำสัญญาจัดตั้ง




2. ความเป็นนิติบุคคลของรัฐ
2.1 เหตุผลที่รัฐต้องเป็นนิติบุคคลต่างหากจากประชาชน
ประเด็นที่จะต้องตั้งคำถามก็คือรัฐเป็นนิติบุคคลแยกต่างหากจากประชาชนซึ่งเป็นสมาชิกของรัฐหรือไม่ ในเรื่องนี้นักกฎหมายมหาชนเห็นว่า รัฐเป็นนิติบุคคลที่แยกต่างหากจากประชาชนด้วยสาเหตุ 2 ประการด้วยกันคือ
1) มีตัวตนใหม่
เพราะรัฐมีตัวตนใหม่ที่แยกจากประชาชนที่เป็นสมาชิกของรัฐ รัฐประกอบด้วยสมาชิกแต่ละคนมารวมกันเป็นรัฐ รัฐมีเจตนาของตัวเองโดยแสดงออกทางสภาผู้แทนราษฎรเจตนาที่เกิดขึ้นใหม่เป็นเจตนาของกลุ่มไม่ใช่ของสมาชิกแต่ละคน และการแสดงเจตนาของรัฐเป็นการแสดงเจตนาที่เหนือกว่าสมาชิกของรัฐ
2) มีความสืบเนื่อง
กล่าวคือถึงแม้สมาชิกของรัฐจะมีการเปลี่ยนแปลง เช่น ตาย สาบสูญ หรือเปลี่ยนสัญชาติ แต่รัฐก็ยังคงอยู่ไม่ได้สูญสลายไปตามสมาชิกของรัฐ หรืออีกนัยหนึ่ง ความเปลี่ยนแปลงในสมาชิกของรัฐไม่ทำให้ความเป็นรัฐลดน้อยลงหรือเพิ่มความเป็นรัฐขึ้น รัฐคงเป็นอย่างไรก็คงเป็นอย่างนั้น แต่ทั้งนี้ไม่ได้หมายความว่ารัฐจะไม่มีการเปลี่ยนแปลง รัฐก็อาจที่จะมีการเปลี่ยนแปลงเช่น เปลี่ยนแปลงรูปแบบการปกครอง หรืออาจมีการเปลี่ยนแปลงรูปแบบของรัฐบาลได้
เหตุที่มีการโต้เถียงเรื่องนี้กันก็เนื่องมาจากว่า มีการยึดมั่นในความคิดกันว่า การจะเป็นนิติบุคคลได้ต้องมีกฎหมายกำหนดไว้ให้เป็นนิติบุคคล ถ้าไม่มีกฎหมายกำหนดจะเป็นนิติบุคคลไม่ได้ เรื่องนี้ได้มีการบัญญัติรับรองไว้ใน บรรพ 1 ของประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ฉบับเก่าก่อนมีการแก้ไขในปีพ.ศ. 2535 โดยกำหนดประเภทของนิติบุคคลไว้ 6 ประเภทเท่านั้น จึงมีการยึดมั่นกันว่า เมื่อไม่มีกฎหมายรับรองความเป็นนิติบุคคลของรัฐ รัฐจึงเป็นนิติบุคคลไม่ได้
นอกจากนี้มีคำพิพากษาฎีกาที่ 724/2490 วินิจฉัยว่า รัฐบาลไม่ใช่นิติบุคคล ซึ่งเป็นแนวความคิดของนักกฎหมายไทยโดยทั่วไปว่า รัฐเป็นเพียงนิติบุคคลตามกฎหมายระหว่างประเทศ แต่ไม่เป็นนิติบุคคลตามกฎหมายภายใน ข้อเท็จจริงตามคำพิพากษาฎีกานี้ ก็คือ พระยาปรีดานฤเบศร์ได้ฟ้องรัฐบาลเนื่องจากไปประกาศสงครามกับฝ่ายสัมพันธมิตร โดยอ้างว่า การกระทำของรัฐบาลทำให้เครื่องบินของสัมพันธมิตรที่ประกอบด้วยสหรัฐอเมริกา อังกฤษ ฝรั่งเศส มาทิ้งระเบิด บ้านของพระยาปรีดานฤเบศร์จนได้รับความเสียหาย ในคดีนี้ศาลฎีกาได้มีคำพิพากษายกฟ้องโจทก์โดยให้เหตุผลว่ารัฐบาลไม่ใช่นิติบุคคลจึงไม่อาจจะเป็นคู่ความได้ การตัดสินของศาลฎีกาเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ฉบับเก่าที่กำหนดว่านิติบุคคลมีเพียง 6 ประเภทเท่านั้น คำพิพากษาฎีกาฉบับนี้ได้รับการวิพากษ์วิจารณ์จากนักกฎหมายมหาชนเป็นอย่างมากเนื่องจากไม่เห็นด้วยกับคำวินิจฉัยที่ว่ารัฐบาลไม่ใช่นิติบุคคล นักกฎหมายมหาชนเห็นว่า รัฐเป็นนิติบุคคลได้โดยไม่ต้องมีกฎหมายมารองรับเพราะสังคมได้พัฒนามาจนแยกอำนาจปกครองออกจากตัวผู้ปกครองทำให้เกิดรัฐขึ้น รัฐเป็นผลผลิตที่เกิดเนื่องจากกระบวนการทางสังคมจึงไม่ต้องมีอะไรมารองรับ
แนวความคิดที่ว่ารัฐเป็นนิติบุคคลเป็นแนวความคิดของรัฐสมัยใหม่ โดยถือว่ารัฐมีอำนาจรวมศูนย์เหนือบุคคลทุกคน รัฐสมัยใหม่มีอำนาจออกกฎหมายมาบังคับสมาชิกหรือคนทุกคนที่อยู่ในราชอาณาจักรได้
2.2 การเป็นนิติบุคคลของรัฐก่อให้เกิดผล คือ
1) ทำให้เกิดความต่อเนื่องในการดำรงอยู่ของรัฐ
2) ทำให้ข้อผูกพันของรัฐที่ได้ทำไว้สามารถดำรงอยู่ได้อย่างต่อเนื่อง แม้ว่าจะมีการเปลี่ยนแปลงผู้ปกครองประเทศหรือรัฐบาล ข้อตกลงดังกล่าวก็ยังคงอยู่ไม่ได้สิ้นผลไปเนื่องจากสาเหตุดังกล่าวทั้งนี้เพราะการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวเป็นเพียงองค์กร ๆ หนึ่งของรัฐเท่านั้น ไม่ได้เป็นการเปลี่ยนแปลงรัฐ
3)ทำให้รัฐมีกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินและมีงบประมาณใช้จ่ายของตนเอง
4) ในด้านกฎหมายระหว่างประเทศ ทำให้รัฐมีสิทธิและหน้าที่ของตนเองสามารถดำเนินกิจการแทนสมาชิกของตนในกิจการระหว่างประเทศได้ และทำให้มีฐานะเป็นคู่ความในการดำเนินคดีในศาลระหว่างประเทศ และทำให้เกิดความเสมอภาคกันไม่ว่าจะเป็นรัฐใหญ่หรือรัฐเล็ก




3.ประเภทของนิติบุคคลมหาชน
เราอาจแบ่งแยกประเภทของนิติบุคคลมหาชนโดยอาศัยเนื้อหาได้ 3 ประเภทด้วยกันกล่าวคือ
3.1 ประเภทคณะบุคคล
หมายถึง องค์การที่สมาชิกได้ร่วมกันจัดตั้งขึ้น อาจแยกตามลักษณะอำนาจขององค์กรได้เป็น 2 ประเภทคือ
3.1.1 องค์การทางพื้นที่ หมายถึง องค์การที่มีอำนาจครอบคลุมรัฐทั้งรัฐหรือพื้นที่ใดพื้นที่หนึ่งก็ได้ เช่น รัฐมีอำนาจครอบคลุมทั้งรัฐ แต่เทศบาลมีอำนาจครอบคลุมเฉพาะในเขตเทศบาลเท่านั้น
3.1.2 องค์การที่มีอำนาจเหนือบุคคล หมายถึง องค์กรที่มีอำนาจเหนือบุคคลกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งไม่ว่าบุคคลกลุ่มนั้นจะอยู่แห่งใดภายในรัฐ ตัวอย่าง เช่น องค์กรทางวิชาชีพ เช่น แพทยสภา สภาการพยาบาล สภาทนายความ
3.2 ประเภทหน่วยงาน
หมายถึง บุคคลและทรัพย์สินที่รัฐได้จัดตั้งขึ้นเพื่อเป็นเครื่องมือในการบริหารภารกิจของรัฐ องค์กรเหล่านี้อาจแยกประเภทตามภารกิจในการจัดตั้งได้ดังนี้
3.2.1 รัฐวิสาหกิจ เป็นหน่วยงานที่จัดตั้งขึ้นโดยมีภารกิจในทางเศรษฐกิจ เป็นการจัดทำบริการสาธารณะที่ไม่ได้ยึดถือระเบียบแบบแผนราชการ เนื่องจากการจัดทำบริการสาธารณะในรูปแบบราชการมีข้อเสียมีระเบียบแบบแผนที่รัดกุมไม่คล่องตัวทำให้เกิดความล่าช้าในการปฏิบัติงาน การที่จะนำเอาระบบราชการไปใช้ในการดำเนินธุรกิจทางเศรษฐกิจจึงไม่เหมาะสมและไม่เป็นผลดี จึงมีความจำเป็นต้องจัดตั้งหน่วยงานในการจัดทำบริการสาธารณะที่เป็นรัฐวิสาหกิจขึ้น เช่น การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย การท่าเรือแห่งประเทศไทย ธนาคารแห่งประเทศไทย ธนาคารกรุงไทย เป็นต้น
3.2.1 องค์การของรัฐ เป็นหน่วยงานที่จัดขึ้นโดยไม่มีวัตถุประสงค์ทางด้านเศรษฐกิจและไม่ได้มีวัตถุประสงค์ในด้านการบริหารรัฐกิจโดยเฉพาะ แต่จัดขึ้นเพื่อให้มีความคล่องตัวในการดำเนินงานในด้านใดด้านหนึ่ง เช่น องค์การกีฬาแห่งประเทศไทย จะเห็นว่า ภารกิจในด้านการส่งเสริมการกีฬาไม่ใช่การปฏิบัติราชการโดยตรงและไม่มีวัตถุประสงค์ในด้านเศรษฐกิจการนำเอาองค์การกีฬาไปไว้ในส่วนราชการย่อมไม่เหมาะสม และจะจัดตั้งเป็นรัฐวิสาหกิจก็ทำไม่ได้เช่นกัน เนื่องจากองค์การกีฬาไม่ได้มีวัตถุประสงค์ในทางด้านเศรษฐกิจ จึงจำเป็นต้องแยกองค์การกีฬามาไว้โดยเฉพาะ
3.2.3 หน่วยงานราชการ เป็นหน่วยงานที่จัดตั้งขึ้นมาโดยมีภารกิจของราชการ เช่น กระทรวง ทบวง กรม
3.3. กองทรัพย์สินหรือกองทุน
เป็นการเอาทรัพย์สินของรัฐมาจัดตั้งขึ้นโดยไม่ได้มีวัตถุประสงค์ในการบริหารรัฐกิจหรือในทางเศรษฐกิจ แต่เป็นหน่วยงานที่จัดตั้งขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์ใดวัตถุประสงค์หนึ่งโดยเฉพาะเช่น องค์การสงเคราะห์ทหารผ่านศึก เพื่อสงเคราะห์หรือช่วยเหลือเด็กพิการ
เปรียบเทียบกับรัฐในสมัยกลาง เจ้าผู้ครองนครไม่ได้มีอำนาจเหนือราษฎรแต่ละคน คงมีอำนาจเหนือเจ้าขุนมูลนายเป็นชั้นๆไปเท่านั้น